经历了周成王、周康王的盛世之后，到了周懿王、周孝王、周夷王、周厉王时，西周已经走向下坡路，由封建宗法制维系的周王室实际统治能力减弱。比如周宣王的爷爷周夷王时，有诸侯前来觐见，周夷王已经到了下堂接见诸侯的地步，这是违背礼制的：
觐礼，天子不下堂而见诸侯。下堂而见诸侯，天子之失礼也，由夷王以下。（《礼记》）
到了周宣王的父亲周厉王时，西周王室面临的内忧外患更加严重，不仅是四方戎夷交相入侵，更由于周厉王的“专利”、“弭谤”而引发了国人暴乱，周厉王被逐。
厉王无道，诸侯或叛之。西戎反王室，灭犬丘大骆之族。周宣王即位，乃以秦仲为大夫，诛西戎。（《史记》）
周宣王即位后，面对猃狁、淮夷等外部危机，采取了一系列征伐措施，使西周的对外威慑力得以增强，从而开创了中兴时期。同时，也不能忽视周宣王对内实施的土地制度变革，在其即位伊始时做出的“不籍千亩”举动，可视为顺应西周后期土地私有化加剧状况的变革前奏。
周宣王时期的大臣虢文公在劝谏不要废弃籍田礼时，提到了籍田礼的意义：
虢文公谏曰：“不可。夫民之大事在农，上帝之粢盛于是乎出……王事唯农是务，无有求利于其官，以干农功，三时务农而一时讲武，故征则有威，守则有财……今天子欲修先王之绪而弃其大功，匮神乏祀而困民之财，将何以求福用民？”（《国语》）
在这段话中，可以知道籍田礼的目的，一个是倡导“民”积极从事农业劳作，即“以干农功”，深层次的意义是体现周王室对土地和劳动者的控制权；一个是为王室祭祀提供粮食，即“上帝之粢盛于是乎出”，也就是说，周天子在举行籍田礼时亲自劳动，其中一个重要意义就是为了表达对祭祀上帝的虔诚。
所以这部分用于生产祭祀所用粮食的“公田”，除了叫“千亩”，还叫“帝籍”，就是专为祭祀上帝所用。
昔周武王监观商王之不恭上帝，禋祀不寅，乃作帝籍，以登祀上帝天神，名之曰千亩。（清华简《系年》）
对于虢文公所说的这些道理，周宣王不可能不知道，而且周宣王从即位之始就满怀抱负，“欲修先王之绪”，也就是恢复武、成、康时期周王室在天下四方的威望。
宣王中兴，离不开西周后期的土地制度变革
但从周宣王时期的土地控制现状来看，西周后期又不可能全盘照搬西周初期的土地管理政策，比如其中有一个重要因素，就是周王室实际所能占有的土地面积锐减，可供支配的生产资源已经趋于匮乏。
这一点，从周宣王父亲周厉王强行实施的“专利”政策可见端倪。从西周开国伊始就实行的分封制度，在初期发挥了巩固王室地位的作用，但在周天子不断“授土”的过程中，也助长了诸侯、公卿对土地私有化的控制欲望，直接后果是诸侯、公卿的土地实际占有量不断增加。
同时，在逐级分封的制度下，诸侯、公卿之下的各级贵族土地私有化也趋于增长，而周王室可供支配的土地越来越少。
古者诸侯始受封，必有采地……其后子孙虽有罪黜，其采地不黜，使子孙贤者守之世世，以祠其始受封之人（《尚书大传》）
各级贵族们拥有大量私有化土地，且频频出现了不向王室缴纳贡赋的情况。周厉王想实行的“专利”政策，就是想收回一些山川林泽的控制权，但在周王室的实际统治能力下降的情况下，已经无法实现，反而适得其反，引起了以各级贵族为代表的“国人”强烈反对。
到了周宣王时，籍田礼用于体现周王室对土地控制权的作用已经非常弱化，如果周宣王还想以强化籍田管理来对各级贵族的私有土地强化控制，很可能就要引发与周厉王相同的后果。
周宣王对土地控制制度进行的变革，源于土地私有化的日趋加快，要适应这种新的社会现状，周王室就要用新的措施来加强土地控制，这就涉及到对最基层劳动者的管理方式转变。周宣王的“料民于太原”，可视为在变革土地控制制度中推出的新的人口管理方式。
“料民于太原”的背景，是周宣王的一次大败之后：
宣王既亡南国之师，乃料民于太原。（《史记》）
“料民”即是普查人口，对当地劳动者进行人数统计。周宣王这样做的目的，首先是出于补充兵源的需要，再有深层次的原因就是想加强对“私田”上劳动者的直接控制。而这种对原有人口管理方式进行变革的举措，受到了遵守旧礼的仲山甫反对：
仲山父谏曰：“民不可料也！夫古者不料民而知其少多……王治农于籍，蒐于农隙，耨获亦于籍，狝于既烝，狩于毕时，是皆习民数者也，又何料焉？不谓其少而大料之，是示少而恶事也。临政示少，诸侯避之。”（《国语》）
宣王中兴，离不开西周后期的土地制度变革
从仲山甫的话中可以看出，西周早期之所以不对劳动者进行人口统计，是缘于当时古代公社组织的基层管理单位还能发挥作用，也就是“王治农于籍”。在这种以古代公社组织为基本单位的组织下，劳动者进行集体生产、统一参加狩猎等活动，周王室也就没有必要以单个农户进行统计。
在西周后期生产力逐步发展的情况下，劳动者在“私田”的劳动积极性大幅提高，而相应地在“公田”上的原有集体劳动积极性随之降低，进而发展为以个体劳动者为单位的土地私有化。
是时民患上力役，解于公田。（《汉书》）
当原有的古代公社管理方式失去作用时，周宣王就不得不改变以古代公社为基本单位的管理方式，而改为以个体农户为基本单位的管理方式，以此来为王室的收入提供保障。
以仲山甫为代表的传统贵族也意识到了原有公社式管理的趋于解体，但出于维护传统贵族利益的角度出发，对现有的土地劳动者生产现实采取逃避和掩盖态度，劝周宣王不能“临政示少”，这种死守着旧有制度的做法，显然是不能适应西周后期劳动者生产状态与生活需求的变化。
在《国语》《史记》、清华简《系年》等史籍中，多把周宣王后期败于“姜氏之戎”的衰落原因，与“不籍千亩”联系起来：
宣王即位，不籍千亩……三十九年，战于千亩，王师败绩于姜氏之戎。(《国语》)
宜王不修籍于千亩，虢文公谏曰不可，王弗听。三十九年，战于千亩，王师败绩于姜氏之戎。（《史记》）
宣王是始弃帝籍弗田，立卅又九年，戎乃大败周师于千亩。（清华简《系年》）
但如果结合周宣王执政前期在抵御外部威胁、在四方征伐中取得多次胜利来看，“不籍千亩”是与当时的国力增强、周天子威慑力提升联系在一起的。
也就是说，正是周宣王的土地制度改革，即通过“不籍千亩”而消除“公田”与“私田”界限，缓解了王室与“国人”的土地矛盾，顺应了“国人”呼声，才会使得劳动者的积极性提高，为周王室的对外征战提供了稳定的国内环境。
宣王中兴，离不开西周后期的土地制度变革
周宣王乃召庄公昆弟五人，与兵七千人，使伐西戎，破之。（《史记》）
整我六师，以修我戎……四方既平，徐方来庭。徐方不回，王曰来归。（《诗经大雅常武》）
宣王中兴，乃命方叔南伐蛮方，诗人所谓“蛮荆来威（畏）”也。（《后汉书》）
王伐申戎破之。（《竹书纪年》）
周宣王除了对西戎、徐方、蛮荆、申戎这些周边威胁进行防御征服外，还通过外交手段，建立与周边诸侯的良好关系，以恢复周王室的统治权威。比如派仲山甫出使齐国，帮助齐国筑城；派蹶父出使韩，后来韩侯前来朝觐，又给予丰厚赏赐；等等。
可以说，周宣王在前期进行的以土地制度变革为基础的对外征伐与外交策略，有效解决了周王室所面临的内外危机，使西周后期呈现出长达数十年的安定局面，周天子威信得以在一定程度上恢复。
在西周初期，靠血缘纽带和王室军事实力，能使周天子成为天下共主，并且，西戎、淮夷等周边部族在周王室强大时并未产生威胁。但进入西周后期，在分封制度下不断强大起来的封国，在高度自治权下导致对王室统治权的淡化，同时血缘纽带的作用也趋于松驰。
特别是周王室周边部族的发展壮大，对周天子的权威形成了越来越严重的威胁，比如被称为“蛮荆”的楚国，从周昭王时就已经构成了对王室的巨大威胁：
周昭王十九年……丧六师于汉。（《竹书纪年》）
昭王南巡狩不返，卒于江上。（《史记》）
到了周宣王时期，楚国对王室的威胁依旧没有消除，从而导致了周宣王后期的“丧南国之师”。把历史性外部因素导致的周王室征伐败绩，归罪于周宣王对传统制度的变革，显然是缺乏客观公正的。
正是宗法制下土地制度变革的局限性，才导致周宣王“不籍千亩”挑战传统制度的变革，只能发挥短期的作用，而不能对西周后期出现的内部问题进行彻底解决。
宣王中兴
